Übergang und Regierungserklärung

Der ursprüngliche Ansatz in der Ost- und Deutschlandpolitik der Großen Koalition war von Kiesinger in seiner ersten Regierungserklärung damit umschrieben worden, daß die Bundesrepublik mit ihrem außenpolitischen Handeln auch und gerade eine Brücke nach Osteuropa schlagen wolle. Je mehr Vorwürfe aber seitens der CDU/CSU beispielsweise gegen Walter Scheel und Helmut Schmidt formuliert wurden, in denen diese wegen ihrer Moskaureisen als »politische Wallfahrer« oder »Moskaupilger« verunglimpft wurden (so z.B. Franz Heubl (CSU) in: Die Welt, Bonn 3. Juni 1969), desto stärker zeigte sich, daß Christdemokraten und Christsoziale die von den Sozial- und Freidemokraten praktizierte Gesprächsbereitschaft mit dem Osten ablehnten. Es zeigte sich auch, daß ostpolitische Gemeinsamkeiten in der Großen Koalition auf verbale Verkündigungen beschränkt blieben, sich mit den konservativen Koalitionspartnern jedoch nicht durchsetzen ließen.

Die Bundestagswahlen vom 28. September 1969 verhalfen der SPD und der FDP unter ihrem Vorsitzenden Walter Scheel zu einer nur knappen Mehrheit, die Willy Brandt aber nicht daran hinderte, noch in der Wahlnacht ein Koalitionsangebot an die FDP zu richten. (Baring 1982, S.166-170) Diese Risikofreudigkeit Brandts, die als erstes Ergebnis die Bildung der sozialliberalen Koalition zur Folge hatte, eröffnete einer Politik gegenüber den osteuropäischen Staaten und der DDR gänzlich neue Perspektiven und einen erweiterten Handlungsspielraum. Während der Großen Koalition recht bald ihre Grenzen bewußt geworden waren, zeigte sich bei Sozialdemokraten und Liberalen ein Vorrat an gemeinsamen politischen Zielen, die schon vor den Wahlen auf ihren jeweiligen Parteitagen klar hervorgetreten waren. Die Entschließung der SPD zur Außenpolitik bzw. jene der FDP zur Deutschlandpolitik wiesen einen hohen Grad der Ähnlichkeit vor, in Teilen erreichten sie sogar Deckungsgleichheit.

So konnten Sozialdemokraten und Liberale innerhalb kürzester Zeit ein Bündnis für eine neue Ost- und Deutschlandpolitik bilden. Baring ist in seiner Beschreibung des »Machtwechsel(s)« zu dem wohl richtigen Schluß gekommen: »Die Regelung unseres Verhältnisses zur Sowjetunion und zu den osteuropäischen Staaten einschließlich der DDR war die eigentliche, wenn nicht sogar die einzige wirkliche Basis des sozialliberalen Bündnisses an seinem Beginn.« Angesichts der ostpolitischen Stagnation der Regierung der Großen Koalition, die freilich nicht nur auf eigenes Verschulden zurückzuführen war, schien ein Neuansatz und Neuanfang, nachdem Moskau seit dem Frühjahr 1969 wieder Entgegenkommen zeigte, dringend geboten.

Für den Moskauer Kurswechsel, der erstmals im Budapester Appell vom 17. März 1969 manifest wurde, führte Willy Brandt in seinen Memoiren »Begegnungen und Einsichten« mehrere Gründe an, so wie er sie Anfang 1970 gegenüber Harold Wilson geäußert habe: Die sowjetische Führung zweifle nicht an der Stabilität der NATO. Der territoriale und politische Status quo in Europa werde von ihr akzeptiert. Die UdSSR habe ein Interesse an »besseren Handelsbeziehungen und an einer engeren Zusammenarbeit auf technologischem Gebiet«. Nach der CSSR-Invasion könnten bessere Beziehungen zur Bundesrepublik »aus sowjetischer Sicht zur Stabilisierung im eigenen Lager beitragen«. Der chinesisch-sowjetische Konflikt trage möglicherweise dazu bei, daß die UdSSR wieder bessere Beziehungen zum Westen suche«. (Brandt 1976, S.485)

Tatsächlich waren gerade in dem letzten Punkt weltpolitische Veränderungen angesprochen, die sich aus der Sicht der Sowjetunion in einem Zweifrontendruck durch die NATO und durch China, das in Gespräche mit der seit Januar 1969 bestehenden Nixon-Administration eingetreten war, äußerten.

Willy Brandt hatte erkannt und betonte dies auch immer wieder – wie es auch andere führende Köpfe innerhalb der SPD taten –, daß gegenüber der DDR keine Annäherung erreicht werden könne, solange man an sich an den weltpolitischen Realitäten vorbeimogeln wollte. Aus ebendiesen Gründen enthielt seine erste Regierungserklärung als Bundeskanzler einer sozialliberalen Koalition am 28. Oktober 1969 auch deutliche Worte: Die Deutschen seien »nicht nur durch ihre Sprache und ihre Geschichte« verbunden; die Deutschen hätten vielmehr »auch noch gemeinsame Aufgaben und gemeinsame Verantwortung für den Friggen unter uns und in Europa. 20 Jahre nach Gründung der Bundesrepublik Deutschland und der DDR müssen wir ein weiteres Auseinanderleben der deutschen Nation verhindern, also versuchen, über ein geregeltes Nebeneinander zu einem Miteinander zu kommen. Dies ist nicht nur ein deutsches Interesse, denn es hat seine Bedeutung auch für den Frieden in Europa und für das Ost-West-Verhältnis.«

In der Frage eines Verhandlungsangebots sah Brandt die Politik seiner Regierung in der Kontinuität der Großen Koalition: Der DDR angebotene »Verhandlungen beiderseits ohne Diskriminierung auf der Ebene der Regierungen« sollten keine völkerrechtliche Anerkennung der DDR bedeuten, wenn auch die zwischen Hallstein-Doktrin und Verhandlungsbereitschaft lavierenden Sentenzen aus Kiesingers Regierungserklärung 1966 bei Brandt nicht zu finden waren. Einen »dilatorischen Formelkompromiß« (Lehmann 1984, S.133-137) konnte es in der sozialliberalen Koalition in dieser Beziehung nicht geben, nachdem die FDP in den Koalitionsverhandlungen gefordert hatte, die Hallstein-Doktrin fallen zu lassen. Das kam auch weiten Teilen der SPD entgegen. Das bisherige Ministerium für gesamtdeutsche Fragen wurde entsprechend seiner Aufgaben in ein Ministerium für innerdeutsche Beziehungen umbenannt, das dann bis 1982 von Egon Franke geleitet wurde. Die Deutschlandpolitik wurde erstmals als eine zentrale Aufgabe der ganzen Regierung bezeichnet, welche Aspekte der auswärtigen Politik, der Sicherheits- und Europapolitik und die Bemühungen um den Zusammenhalt unseres Volkes sowie die Beziehungen im geteilten Deutschland umfaßte.

Die »entscheidende Richtungsänderung« (Baring 1982, S.247) in Brandts Regierungserklärung, die genau im Kontext der eben erwähnten Grundsätze lag, sprach der DDR nur leicht verborgen in der Formulierung der »zwei Staaten in Deutschland« eine Anerkennung als Völkerrechtssubjekt zu, die einer Aufhebung der Hallstein-Doktrin gleichkam. Da diese Formel selbstverständlich auf Widerstand der ehemaligen Koalitionspartner stoßen mußte, versuchte Brandt Mißverständnisse am Abschluß der Aussprache zu seiner Regierungserklärung auszuräumen. Im Sinne der Politik, die Brandt schon in den Jahren vor 1969 ständig vertreten hatte, daß man nämlich »in allen Teilen der Welt und in allen Blöcken und Gruppierungen vor großen Wandlungen steht«, müsse die Bundesrepublik, ohne sich dabei zu überheben, ihre »eigene Rolle spielen und dabei weniger jammern und mehr gestalten«. Für die sozialliberale Koalition, so führte Brandt erläuternd aus, sei die DDR kein Ausland: vielmehr gehe es ihr »um besondere Beziehungen, Beziehungen besonderer Art«. Damit war die sogenannte Formaldiskussion beendet. Die war einzuordnen in die internationale Politik. Dazu wurde schon viel geschrieben.


Auf dem Weg zur Vertragspolitik

Die von der Regierung der sozialliberalen Koalition erbrachte Vorleistung in der Frage der Anerkennung hatte Willy Brandt aus einer weitgehendst von ihm allein getragenen richtigen Einschätzung der DDR-Führung für angebracht gehalten, um Ostberlin von der Glaubwürdigkeit einer neuen deutsch-deutschen Politik, zu überzeugen. Der wesentliche Satz der Regierungserklärung vom 28. Oktober 1969, jener über die Existenz von »zwei Staaten in Deutschland», wurde tatsächlich sowohl von den osteuropäischen Ländern als auch von der Regierung der DDR als Signal verstanden, das diese zu einer neuen Gesprächsbereitschaft animierte. Einem ersten Brief vom 17. Dezember 1969 an den Bundespräsidenten Heinemann fügte der DDR-Staatsratsvorsitzende Ulbricht bereits einen Vertragsentwurf »über die Aufnahme gleichberechtigter Beziehungen« zwischen der DDR und der Bundesrepublik bei, wobei diese Beziehungen »auf der Grundlage der allgemein anerkannten Prinzipien und Normen des Völkerrechts« gründen sollten. Bereits im Januar 1970 sollte verhandelt werden. Brandt antwortete im Rahmen seines »Bericht(s) zur Lage der Nation« am 14. Januar 1970 vor dem Deutschen Bundestag. Die völkerrechtliche Anerkennung der DDR lehnte er entschieden ab, die Verträge mit der DDR, die von den »anderen Staaten des Warschauer Paktes« erwartet würden, sollten gleichwohl ebenso verbindlich sein. Brandt legte Wert darauf, daß alle Punkte und Fragen der deutschdeutschen Situation auf den Tisch kamen und sozusagen als Endprodukt Verträge und Abkommen stehen, die, abgestimmt mit den jeweiligen Verbündeten, auch voll anerkannt werden sollten.

Es kam zu weiteren Briefwechseln, wobei die DDR-Führung jeweils die völkerrechtliche Anerkennung als zwingendes Ergebnis von Gesprächen hervorhob, während es Brandt in seinem Brief vom 18. Februar 1970 an Stoph notwendig erschien, «den Versuch zu unternehmen, das Trennende zurückzustellen, und das Verbindende zu suchen. Wenn dies gelingt, dann sollte es auch möglich sein, zu vertraglichen Absprachen zu gelangen.« (Texte, S.295)

Zu einem ersten Treffen zwischen Brandt und Stoph, einem ersten deutsch-deutschen Treffen auf einer derart hohen Ebene überhaupt, kam es am 19. März 1970 in Erfurt. Ein Folgetreffen fand am 21. Mai 1970 in Kassel statt. Die Gespräche blieben ergebnislos, sie waren zumindest »für das Verhältnis der Bundesrepublik zur DDR nicht unmittelbar von irgendwelchem Nutzen«. So lautete die Beurteilung vieler Beobachter und vor allem der Opposition, rückblickend ist die Begegnung jedoch anders zu beurteilen. Sie war der Beginn einer großen Hoffnung auf Veränderungen für viele DDR-Bürger – aber auch für viele Westdeutsche. Wenn man so will, entstand eine mit dem bloßen Auge wahrzunehmende Bewegung. Offenbar hatte die sowjetische Führung im Vorfeld dieser Gespräche die DDR-Einheitssozialisten drängen müssen, die Treffen überhaupt zu realisieren. Brandt schrieb später, daß alles darauf hingedeutet habe, daß Moskau nachgeholfen hatte. Baring vermutet gar, »Gromyko mußte den ostdeutschen Genossen tagelang ins Gewissen reden.« (Baring 1982, S.258)

Daß der Bundeskanzler die Gespräche überhaupt geführt hatte, begründete er damit, es sei ihm eben darauf angekommen, »negative Einflüsse Ostberlins auf Moskau abzuschwächen und gleichzeitig deutlich zu machen, daß es im Sinne unserer Politik wichtige Bereiche gab, in denen wir mit den einzelnen Partnern des Warschauer Paktes selbst zu Regelungen kommen wollten.« Tatsächlich hielt sich Brandt bei dem zweiten Treffen in Kassel nicht zurück; er präsentierte Stoph einen zwanzig Punkte umfassenden Katalog, der die vom Bundeskabinett diskutierten und gebilligten »Vorstellungen über Grundsätze und Vertragselemente für die Regelung gleichberechtigter Beziehungen« zwischen den beiden deutschen Staaten umfaßte. Vorgeschlagen wurde in diesem recht umfangreichen Katalog zuallererst ein allgemeiner Vertrag zwischen der Bundesrepublik und der DDR. In Punkt 3 wurden die Menschenrechte und das Prinzip der Nichtdiskriminierung als Grundlage deutsch-deutscher Beziehungen genannt. Punkt 4 hatte den Gewaltverzicht zum Inhalt, im fünften Punkt wurde die Souveränität beider deutscher Staaten erklärt und Punkt 6 setzte dem Alleinvertretungsanspruch ein Ende. Die folgenden Punkte betrafen den Frieden, der von deutschem Boden ausgehen müsse, und den Willen, sich an Abrüstung und Rüstungskontrolle zu beteiligen. In Punkt 10 fand sich die Formel der »zwei Staaten einer Nation« wieder. Im weiteren wurden die Rechte der Siegermächte und die deutschen Verpflichtungen gegenüber diesen betont. Die restlichen Einzelpunkte betrafen praktische Maßnahmen, die zum Vorteile der Bürger auf beiden Seiten der innerdeutschen Grenze einzuleiten wären. Konkret waren dies Fragen des erweiterten Reiseverkehrs mit dem Ziel der Freizügigkeit, der Lösung von Problemen getrennter Familien, der Zusammenarbeit von Kreisen und Gemeinden entlang der Grenze sowie der Post, des Informationsaustausches, der Wissenschaft, der Erziehung und Kultur, der Umweltfragen, des Sports und des innerdeutschen Handels.

Schließlich sah der neunzehnte Punkt die Ernennung von Bevollmächtigten und deren Beauftragten vor, die am Sitz der jeweiligen Regierung – noch verklausuliert – ständigen Vertretungen der beiden Deutschlands vorstehen sollten. Auf der Grundlage eines zwischen der Bundesrepublik und der DDR zu vereinbarenden Vertrags sollte schließlich auch die Mitgliedschaft beider Staaten in internationalen Organisationen geregelt werden. (Texte, S.100-102)

Dieser Maßnahmenkatalog enthielt Punkt für Punkt eine Aufzählung der Mißstände im innerdeutschen Verhältnis, das in einer fast ein Vierteljahrhundert währenden Trennung offensichtlich iıı eine neue Phase eingetreten war. Nicht die Wiedervereinigung wurde von Brandt in Kassel beschworen, sondern erste Schritte zur Erleichterung der Situation der Menschen in beiden Teilen Deutschlands standen im Vordergrund seiner an der Praxis und den menschlichen Sorgen ausgerichteten Deutschlandpolitik.

Die dazu kontroverse Position Stophs, die er offen bekundete, indem er der Bundesregierung eine »destruktive Haltung« vorwarf und sie bezichtigte, mit den von Brandt vorgetragenen Grundsätzen lediglich »ein verschleiertes, aber eindeutiges Nein zur Herstellung gleichberechtigter Beziehungen« zu meinen, zeigte, daß es angebracht war, den Meinungsaustausch erst nach einer »Denkpause« zu einem späteren Zeitpunkt fortzusetzen. (Texte, S. 169)

Dieser Zeitpunkt kam dann gegen Ende Oktober, als die Regierungen der Bundesrepublik und der DDR darin übereinkamen, »auf offiziellem Wege einen Meinungsaustausch über Fragen zu führen, deren Regelung der Entspannung im Zentrum Europas dienen würde und die für beide Staaten von Interesse sind.« Ein erstes Treffen aufgrund dieser Übereinkunft fand am 27. November 1970 zwischem dem Staatssekretär im Bundeskanzleramt, Egon Bahr, und dem Staatssekretär beim Ministerrat der DDR, Dr. Michael Kohl, in Ostberlin statt.


Die Verträge

Unterdessen hatten die Viermächte-Gespräche über Berlin bereits am 26. März 1970 begonnen und es gab bereits Verhandlungen des Bundesministeriums für das Post- und Fernmeldewesen mit seinem östlichen Pendant am 29. April des Jahres. Auch die Verhandlungen der Siegermächte konnten im September 1971 zu einem Abschluß gebracht werden. Dieses Viermächte-Abkommen war als Rahmenvereinbarung zu verstehen, als Fragen des Transitverkehrs von zivilen Personen und Gütern zwischen West-Berlin und der Bundesrepublik »von den zuständigen deutschen Behörden« erst noch zu realisieren waren, bevor das Abkommen in Kraft treten konnte. (Dokumentation, S.417ff.) Schließlich bestand eine Aufforderung durch die ehemaligen Kriegsalliierten an die Regierungen der Bundesrepublik und der DDR, unverzüglich Verhandlungen aufzunehmen.

Das Bundeskabinett hatte Bahr bereits am 3. September ermächtigt, mit Vertretern der DDR ein »Abkommen zwischen den beiden Staaten über die Verbesserung des Verkehrs und die Schaffung günstiger Bedingungen für die Verkehrsteilnehmer« zu schließen. Am 6. September begann die erste Verhandlungsrunde. Der Verkehrsvertrag konnte am 17. Dezember 1971 in Bonn unterzeichnet werden. Er besaß in einer bestimmten Beziehung eine deutlich andere Qualität als die Verträge, die noch mit der DDR auszuhandeln waren. Im Viermächte-Abkommen hatten die Kriegsalliierten den beiden deutschen Staaten nämlich detailliert vorgeschrieben, worüber sie zu verhandeln hatten und auch, zu welchem Ergebnis sie kommen sollten. Streitfragen konnte es daher nicht geben, da die Vier Mächte bereits Definitionen für strittige Begriffe vorgegeben hatten: Was z.B. die grundsätzliche Frage des »Transit« anging, so war dieses Problem im Text des Abkommens schon gelöst. Die DDR, die auf diese Weise tatsächliche Souveränitätsverluste iıı Kauf nehmen mußte, sah sich bereits im Vorfeld des Berlin-Abkommens der Vier Mächte vor allem auch von ihrem eigenen Verbündeten, der UdSSR, übergangen: »In übertriebener Empfindlichkeit sah Ost-Berlin im Vier-Mächte-Abkommen (...) eine ähnliche Demütigung wie seinerzeit Prag im Münchner Abkommen.« (Baring 1982, S.458) Ulbricht, der dies wohl offen gegenüber der sowjetischen Führung kundtat, mußte wegen seiner Querköpfigkeit, wie Brandt es bezeichnete, zurücktreten und wurde durch Erich Honecker in seinen Ämtern ersetzt.

Ein weiterer allgemeiner Verkehrsvertrag wurde am 26. März 1972 unterzeichnet. Bahr und Kohl konnten nun an das Hauptwerk ihrer Verhandlungen herangehen, die Erörterungen über einen Grundlagenvertrag, der die Beziehungen zwischen den beiden deutschen Staaten nun grundsätzlich regeln sollte, nachdem die Teilverträge gezeigt hatten, daß Verhandlungen in sachlicher Atmosphäre zu Ergebnissen führen konnten. Das Bundeskabinett gab Egon Bahr, der wiederum mit der Führung des Meinungsaustausches beauftragt wurde, folgende Vorgaben mit auf den Weg: Ausgegangen werden sollte von den Grundsätzen, die Willy Brandt bereits bei seinem Treffen mit Willy Stoph in Kassel vorgetragen hatte. Das Recht auf Selbstbestimmung der Deutschen und die Einheit der Nation mußten in die Verhandlungen eingebracht werden. Die Menschenrechte, die Entspannung, der Gewaltverzicht und die gegenseitige Nichteinmischung sollten, gleichberechtigt, Bestandteil eines Vertragswerkes werden. Klar sollte folgendes zum Ausdruck kommen: Die Verantwortung der Vier Mächte und der Bezug zur Charta der Vereinten Nationen.

Die entscheidenden Verhandlungen begannen am 15. Juni 1972. Bahr hatte erneut Michael Kohl zum Gesprächspartner, der mit ihm bereits die vorher unterzeichneten Teilverträge ausgehandelt hatte. Kohl präsentierte gleich bei diesem ersten Treffen einen fertigen Vertragsentwurf, der sich nach einer Analyse des Bundesministeriums für innerdeutsche Beziehungen als »überraschend positiver Ansatz« erwies: Es erschien möglich, »in Verhandlungen für beide Seiten annehmbare Formulierungen bei den meisten der von der DDR vorgelegten Elemente zu erreichen.« Die Vorbedingungen, die von Kohl geäußert wurden, entpuppten sich beim dritten Treffen am 28. Juni 1972 als Extrempositionen, die von Kohl mit einem Angebot zur Aufnahme von sofortigen Verhandlungen bis auf weiteres zurückgenommen wurden. Diese Vorbedingungen bestanden in der beiderseitigen sofortigen Beantragung der VN-Mitgliedschaft sowie im Austausch von Botschaftern. Dieser Tempo-Vorstoß, sofortige Verhandlungen ohne Vorbedingungen, kam für Bahrgänzlich. unerwartet. Ohne einen Kabinettsbeschluß konnte er nicht in Verhandlungen eintreten. Es wurde eine Vertagung bis zum August vereinbart.

Am 9. August erhielt Bahr vom Bundeskabinett Richtlinien, die nun für Verhandlungen, nicht nur für Gespräche, mit der DDR galten. Diese waren im innerdeutschen Ministerium ausgearbeitet worden. Der auszuhandelnde Grundvertrag sollte ein Maximum der Möglichkeiten enthalten, die Erleichterungen für die Menschen im geteilten Deutschland bringen sollten. Diese hatten seit Beginn der sechziger Jahre im Mittelpunkt der sozialdemokratischen Deutschlandpolitik gestanden. Einer realistischen Situationsanalyse entsprechend waren sie dem Ziel der Wiedervereinigung vorangestellt worden. Die Gültigkeit des Grundlagenvertrags sollte gleichwohl bis zum Abschluß eines Friedensvertrags gelten, der auch die deutsche Einheit zum Thema haben sollte. Die Richtlinien waren Ausdruck der politischen Prioritäten. Besonders betont wurden der Zusammenhalt der Nation, die Möglichkeiten einer praktischen Zusammenarbeit und die Erleichterungen, die man für die Menschen erzielen wollte.

Am 16./17. August 1972 wurden die Verhandlungen mit einer ersten Runde begonnen, die am 8. November bereits zur Paraphierung eines Vertragswerkes »über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik« führten. Die Geschwindigkeit, mit der die Verhandlungen geführt wurden, läßt sich vor allem durch das beiderseitige Interesse erklären, möglichst vor den anstehenden Bundestagswahlen zu einem Ergebnis zu kommen.

Egon Bahr wurde in der Kabinettssitzung am 7. November bestätigt, daß er seinen Verhandlungsauftrag erfüllt habe. Die Bundesregierung stimmte dem Entwurf des Textes für den Grundlagenvertrag zu und erklärte sich mit der Paraphierung einverstanden.

Der Vertrag enthielt eine Präambel, in der der Gewaltverzicht festgelegt und der Status quo anerkannt wurde, und in der die unterschiedlichen Auffassungen der beiden deutschen Staaten, auch zur nationalen Frage, dem Wunsch vorangestellt wurden, die Voraussetzungen für die Zusammenarbeit zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik zu schaffen.

Der Kasseler Grundsätzekatalog fand sich in den zehn Artikeln des Vertrags wieder. Dazu kam eine Erklärung zur Sicherung des Friedens, zur Abrüstung und Rüstungskontrolle und der Bereitschaft, im Zuge der Normalisierung praktische und humanitäre Fragen zu regeln. Der Alleinvertretungsanspruch wurde in Artikel 4 außer Kraft gesetzt. Artikel 7 zeigt eine Fülle von Feldern der Zusammenarbeit auf, die in späteren Verträgen geregelt werden sollten. Als wesentliche konkrete Neuerung enthielt der Grundlagenvertrag in Artikel 8 die Verabredung zum Austausch ständiger Vertretungen. Dabei wurde vermerkt, daß praktische Fragen, die mit der Einrichtung von Vertretungen zusammenhingen, einer zusätzlichen Regelung bedurften.

Am 2l. Juni 1973 trat der Vertrag in Kraft, die Ständigen Vertretungen wurden am 2. Mai 1974 errichtet – Günter Gaus und Michael Kohl als Bevollmächtigte ihrer jeweiligen Regierung erhielten ihre Akkreditierung am 20. Juni 1974. Bezeichnenderweise, so hielt Brandt in seinen »Begegnungen und Einsichten« fest, wurde Gaus durch das Außenministerium der DDR akkreditiert, während diese im Falle Kohls durch das Bundeskanzleramt erfolgte.

Die Bundesregierung stellte in einem »Brief zur deutschen Einheit« an die Regierung der DDR klar, daß der »Vertrag nicht im Widerspruch zu dem politischen Ziel der Bundesrepublik Deutschland steht, auf einen Zustand des Friedens in Europa hinzuwirken, in dem das deutsche Volk in freier Selbstbestimmung seine Einheit wiedererlangt«. (Texte, S.26) Auch bei den Staatsangehörigkeitsfragen machte die Bundesregie- l rung einen Vorbehalt geltend.

Eine weitere Erklärung betonte die Absicht, die »innerstaatlichen Voraussetzungen für die Antragstellung auf Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen« einzuleiten. Auch dafür war der Grundlagenvertrag, d.h. die Einführung geregelter Zustände im deutsch-deutschen Verhältnis, eine Voraussetzung.

Ein weiteres Zusatzprotokoll befaßte sich mit Artikel 7 des Grundlagenvertrages (Regelung von praktischen und humanitären Fragen). Zudem kündigte die Regierung der DDR Schritte an, die sie in den Bereichen des Reiseverkehrs, des nichtkommerziellen Warenverkehrs und zur »Lösung von Problemen, die sich aus der Trennung von Familien ergeben«, unternehmen wolle.

Alles in allem bestätigte der Grundlagenvertrag die Deutschlandpolitik der Sozialdemokratischen Partei. Diese hatte sie – von Berlin ausgehend – in den sechziger Jahren gegenüber der CDU/CSU in die politische Offensive gebracht und blieb auch zum Ende des Jahres 1972 das Kernstück ihrer Führungsrolle in der weitergehenden Konzeption und praktischen Durchsetzung deutschlandpolitischer Innovationen. Der Grundlagenvertrag war so angelegt, daß er einer konkreten Ausfüllung durch praktische MaRnahmen – zunächst in Form weiterführender Einzelverträge, insbesondere im Rahmen von Artikel 7 – bedurfte. Dies ist in den siebziger Jahren durchaus geschehen, wie die Bilanz der in Kraft getretenen Verträge und Abkommen auf den Gebieten des Reiseverkehrs und des Verkehrswesens, des Post- und Fernmeldewesens, der Wirtschaft und des Handels, des nichtkommerziellen Zahlungsverkehrs, der kulturellen Zusammenarbeit und anderer Bereiche mehr zeigen sollte. Dabei ging es den Sozialdemokraten – und sicherlich auch den Freien Demokraten – immer nur um ein geregeltes Zusammenleben im geteilten Deutschland, dessen Auseinandergerissenheit als vorläufig festgeschrieben anerkannt wurde und daher nicht als unaufhebbar zu gelten hatte.


Der Durchsetzungswille der SPD

Ausgehend von der Beschlußfassung und vor allem von den Grundsatzreden Willy Brandts und Helmut Schmidts auf dem Dortmunder Parteitag 1966, bestimmte die SPD die Diskussionsthemen in der Deutschland- und Ostpolitik. Willy Brandt zeichnete in seinem Beitrag »Die Lage der Nation« bereits den deutschlandpolitischen Weg der »kleinen Schritte«, die vor allem den Menschen in den beiden Staaten Deutschlands und dem Erhalt der Nation dienen sollten. Helmut Schmidt stellte diese für richtig erkannte Politik in Zusammenhang mit einer neuen Ost- und Entspannungspolitik und einer Sicherheitspolitik, die auf dem westlichen Bündnis beruhte. Für Helmut Schmidt war jedenfalls damals schon klar, daß Fortschritte im Ost-West-Verhältnis – und hier besonders in der Deutschlandpolitik – nur zu erzielen waren, wenn es zu einer umfassenden Rüstungs-Kontroll-Politik kommt.

Diese sozialdemokratischen Vorstellungen haben zu großen Diskussionen in der Bevölkerung geführt. Im Verlauf dieses Meinungsbildungsprozesses bekamen die Sozialdemokraten eine wachsende Zustimmung. Während der Konservatismus, vertreten durch die CDU/CSU, in alten Formen erstarrte – oder, bildlich gesprochen, sich vom »Kalten Krieg« nicht verabschieden wollte oder konnte –, drängten Sozialdemokraten und Liberale darauf, die entstandene weltpolitische Lage – die Entspannungsphase – für die Deutschen zu nutzen. Gleichzeitig wurde der Wunsch der bundesdeutschen Bevölkerung, ihr Verhältnis mit den Völkern in Osteuropa in Ordnung zu bringen, immer lauter und drängender. Das Bewußtsein der Bevölkerung stimmte mehr und mehr mit den ostpolitischen Vorstellungen der Sozialdemokraten und der Liberalen überein.

Im Bundestag hatten zwar manche Abgeordneten der SPD/FPD-Koalition Schwierigkeiten mit den Verträgen, Abkommen und Vereinbarungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Ostblockstaaten. Einige wechselten sogar zur Opposition und sorgten Ende 1972 schließlich für vorgezogene Neuwahlen. Das konnte nichts an der Tatsache ändern, daß die Bewußtseinslage der Bevölkerung exakt das Wahlergebnis widerspiegelte: Die SPD wurde erstmals stärkste Fraktion im Deutschen Bundestag. Insgesamt hatte die SPD/FDP-Koalition eine überzeugende Mehrheit errungen und sie konnte ihre Deutschland- und Ostpolitik fortsetzen.

Das war wichtig, denn seit Beginn der sozial-liberalen Koalition legte die Bundesregierung äußersten Wert darauf, daß alle ihre ostpolitischen Schritte in enger Zusammenarbeit und Abstimmung mit ihren westlichen Verbündeten koordiniert wurden.

Das machte es der CDU/CSU-Opposition besonders schwer, die Ostpolitik der Bundesregierung zu bekämpfen. Der Deutsche Bundestag erlebte in den Ausschüssen, besonders im innerdeutschen Ausschuß, aber auch im Plenum, eine äußerst destruktive Opposition. Abgesehen von einigen Splittergruppen im Parlament der Nachkriegszeit, agierte keine Opposition gegen die Regierungspartei bei wichtigen Grundsatzentscheidungen dermaßen kontraproduktiv, wie die CDU/CSU in diesen Jahren.

Die Sozialdemokraten riskierten in dieser Zeit, zur Durchsetzung ihrer Deutschland- und Ostpolitik, wiederholt ihre Regierungsfähigkeit. Die Härte der Auseinandersetzung, die vielen Abgeordneten in allen Fraktionen des Deutschen Bundestags auch menschlich schwer zu schaffen machte, dauerte noch nach der Unterzeichnung der Schlußakte der KSZE 5 (1.8.1975 in Helsinki) an.

Alle Welt war vom Nutzen dieses Prozesses für eine Zusammenarbeit und für Sicherheit in Europa überzeugt; nur die CDU/CSU in Deutschland glaubte, weiter im »Kalten Krieg« verharren zu müssen. Mit dem gemeinsamen Bekenntnis der 35 Teilnehmerstaaten aus Europa und Nordamerika zur gegenseitigen Achtung, der friedlichen Zusammenarbeit und des friedlichen Zusammenlebens, zur Wahrung der Menschenrechte, zum Ausbau von menschlichen, kulturellen und Informationskontakten, zur Realisierung von vertrauensbildenden Maßnahmen und zur Zusammenarbeit in den Bereichen Wirtschaft, Technik und Umwelt wurde der Grundstein zur Überwindung der Blöcke gelegt.

Heute kann mit Fug und Recht gesagt werden, daß der Helsinki-Prozeß der Welt ein neues Fundament gegeben hat, d.h. zumindest den Teilnehmerstaaten eine neue Qualität des Zusammenlebens.

Die Nachfolgekonferenzen in der KSZE, einschließlich des Abschlußdokuments in der KVAE in Stockholm (29.09.1986), haben manchmal mit weniger, manchmal mit größerem Erfolg die Menschenrechte, die Freiheit für den einzelnen, die Zusammenarbeit der Völker und die Abrüstung Stück für Stück vorangebracht.

Sozialdemokratische Prinzipien hatten sich durchgesetzt. Mehr noch: Sie wirken fort, bestimmen auch heute noch die deutsche Politik und haben erreicht, daß man wenigstens für Europa feststellen kann: Die Beziehungen der Staaten sind sicherer und stabiler, berechenbarer und intensiver geworden.


Handelnde Menschen und Gemeinsamkeiten

Prinzipien, formuliert von Willy Brandt und Helmut Schmidt, akzeptiert und offensiv vertreten durch die Partei, mußten im Bundestag durchgesetzt werden. In der Unionsfraktion hatten die »Scharfmacher« in den meisten Fällen, in denen es um Deutschland- und Ostpolitik ging, das große Wort. Ihnen stand auf der Koalitionsseite ein Team gegenüber, das aus der heutigen kritischen Distanz gesehen als ein sehr produktives, kreatives und eingespieltes Team beurteilt werden kann.

Egon Bahr als Verhandlungsführer und Egon Franke, der innerdeutsche Minister aus Niedersachsen, obwohl sich gegenseitig nicht sehr gewogen, waren für die Durchsetzung der Deutschland- und Ostpolitik unentbehrlich. Der im guten Sinne »konservative Sozialdemokrat« Egon Franke hat, nicht nur durch seine stille Art, das Ministerium zu führen, dem hervorragenden Sachverstand der Fachleute jede Chance der Entwicklung gegeben. Er hat auch als »Boß der Kanalarbeiter« (Abgeordnete, die die stabile Mehrheit der Fraktion darstellten und sich besonders durch ihre Verbundenheit mit der Bevölkerung auszeichneten) für Mehrheiten in der Fraktion zur Durchsetzung der Politik gesorgt. Kein noch so erbitterter Gegner der sozialdemokratischen Deutschlandpolitik kann Egon Franke heute unterstellen, daß er mit Kommunisten, sprich der SED, gekungelt habe. Die damalige Opposition hatte in der Öffentlichkeit besonders mit dieser unfairen Unterstellung gearbeitet. Egon Franke war jedoch der Garant, der für jedermann deutlich machte: Hier geht es um die Menschen im geteilten Deutschland und um den Erhalt der Nation.

Zu seinem Team gehörten, mit ähnlichem Verständnis und der gleichen Außenwirkung, die beiden Berliner Abgeordneten Marie Schlei und Kurt Mattick. Marie Schlei war zeitweilig als parlamentarische Staatssekretärin in der Regierung Schmidt tätig.

Und es gehörte vor allem Dr. Heinz Kreutzmann dazu. Der kluge und hochgebildete Abgeordnete aus Nordhessen war in jener Zeit Obmann im innerdeutschen Ausschuß der SPD, als es galt, einer ohne Maß und Ziel agierenden CDU/CSU Paroli bieten zu müssen. Die Verträge im innerdeutschen Ausschuß unbeschadet über die parlamentarischen Hürden zu bringen, war nicht einfach. Man kann ohne Übertreibung feststellen, daß Kreutzmann wesentlich dazu beigetragen hat, einen Meilenstein in der Vertragsgeschichte der Bundesrepublik zu setzen.

Bei allen ostpolitischen Gegensätzen und dramatischen Auseinandersetzungen zwischen Regierung und Opposition, zeigten sich doch auch Felder der Gemeinsamkeit in der Deutschlandpolitik. 1971 konnte der Bundestag den Entwurf eines Zonenrandförderungsgesetzes verabschieden, an dessen Zustandekommen Koalition und Opposition gleichermaßen Anteil hatten. Die Sozialdemokraten Karl Herold, Egon Höhmann und Dr. Heinz Kreutzmann hatten sich dabei besonders bemüht.

Dr. Heinz Kreutzmann mußte gleichzeitig im Ausschuß für innerdeutsche Beziehungen als Sprecher der SPD an vorderster Stelle die Auseinandersetzung mit der CDU/CSU über den Grundlagenvertrag führen. Im Jahr 1972 verabschiedete schließlich der Bundestag, im Zusammenhang mit den Verträgen von Moskau und Warschau, nach erbitterten Redeschlachten eine von allen Fraktion getragene Entschließung, in der die Grundsätze der Offenhaltung der deutschen Frage festgehalten wurden.

Im Sommer 1978 formulierten die Parteivorsitzenden, eingeladen vom Bundespräsidenten, eine sehr detaillierte gemeinsame Erklärung zur Berlin-Politik. Im Ausschuß für innerdeutsche Beziehungen wurden unterdessen die Bemühungen um die Erarbeitung gemeinsamer Grundlagen der künftigen Deutschlandpolitik fortgeführt. Hier sollten neben dem Sozialdemokraten Kurt Mattick (Ausschußvorsitzender) auch Dr. Heinz Kreutzmann, Dr. Jürgen Schmude, Bruno Friedrich und auch Hans-Günther Hoppe von der FDP sowie Olaf von Wrangel und Dr. Johann Baptist Gradl von der CDU genannt werden.

Die konstruktive Zusammenarbeit dieser politischen Akteure, die sichtbaren Positionsveränderungen bei den Konservativen, am prägnantesten vielleicht von Franz-Josef Strauß formuliert, der für damalige Verhältnisse ein Tabu bei den Konservativen brach, als er feststellte: »Ich glaube nicht an eine Wiedervereinigung im Sinne einer Wiederherstellung des alten deutschen Reiches. Das wiedervereinigte Deutschland muß eingebettet werden in eine Architektur der europäischen Einigung und kann nicht mit Gewalt hergestellt werden«, führte insgesamt dazu, daß sich die beiden großen politischen Kräfte der Bundesrepublik wieder aufeinander zu bewegten.

Aufgrund dieser Entwicklungen erwartete – für den Fall eines Regierungswechsels – niemand mehr im Ausschuß für innerdeutsche Beziehungen grundlegende Veränderungen in der Deutschlandpolitik.


Endphase

Helmut Schmidt und Erich Honecker würdigten bei ihrem Treffen am Werbellinsee vom 13. Dezember 1981 die Entwicklung seit dem Abschluß des Vertrages: Sie stellten fest, daß dieser Vertrag und die seither geschlossenen Vereinbarungen und Regelungen Möglichkeiten für die Lösung bestehender Probleme und Voraussetzungen für eine beiderseits vorteilhafte und sich weiter vertiefende Zusammenarbeit geschaffen haben und unbeschadet der weiter bestehenden Meinungsverschiedenheiten in Grundsatzfragen sie ihren Willen bekräftigen konnten, im Interesse des Friedens und der Sicherheit in Europa und zum Wohl der Menschen in beiden deutschen Staaten die Bemühungen um gutnachbarliche Beziehungen stetig fortzuführen. Die Entwicklung der Beziehungen wurde als »ein wesentliches Element der Entspannung und Friedenssicherung in Europa« bezeichnet.

Der Grundlagenvertrag hatte selbstverständlich die Meinungsverschiedenheiten der beiden deutschen Staaten in den grundsätzlichen Fragen offen gelassen. Dies zeigte sich in den Noten und Briefwechseln, mit dem das Vertragswerk mittelbar verbunden wurde.

Dennoch wurden die Voraussetzungen für einen Wandel innerhalb der DDR durch eine Annäherung durch den Grundlagenvertrag geschaffen. Die siebziger Jahre zeigten jedenfalls, daß eine Vielzahl der deutsch-deutschen Kontakte jeglicher Provenienz, die letztlich erst durch Inkraftsetzung weitergehender Abmachungen auf der Basis des Grundlagenvertrages möglich wurden, das »Bewußtsein der Gemeinsamkeit« und die Fortexistenz der »Nation in verschiedenen Staatswesen« aufrechterhielten.

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