Afghanistan – die gescheiterte Invasion.
(Vortrag und Gespräch. Ost-West-Forum – Gut Gödelitz, 23. Januar
2010)
von Walther Stützle
I. Fehlstart: Rückblick
Die militärische Intervention in Afghanistan war ein schwerer Fehler und
bleibt es; ein überstürzter Abzug aber wäre es
auch. Das klingt
wie der Versuch, sich vor einem klaren Urteil zu drücken, beschreibt
tatsächlich aber nur das große Dilemma, in das sich die
Interventionsmächte gestürzt haben – auch Deutschland.
Erinnern wir uns, kurz nur, wie alles angefangen hat.
Am 11. September 2001 katapultierten Terror-Anschläge in New York und
Washington Amerika und die Welt in ein neues Zeitalter
der internationalen Politik. Aus der Traum von der ausschließlich
friedlichen Fortentwicklung der Welt nach dem gewaltfreien
Ende des Kalten Krieges. Und aus der Traum von der Unverletzlichkeit Amerikas.
Auf den Trümmern der eingestürzten Geld- und
Wohlstands-Türme von New York schwor Präsident Bush, jr., die
Täter »gnadenlos« zu verfolgen und zur Rechenschaft
zu ziehen. Afghanistan wurde als Brutstätte des Terrorismus ausgemacht und
Washington veranlasste seine Bündnispartner
in der Nato, erstmals in der Geschichte der Atlantischen Allianz den
Bündnisfall auszurufen. Bereits einen Tag nach den
Terroranschlägen beenden die Vereinen Nationen eine bereits in den
dreißiger Jahren begonnenen Diskussion über
die Frage, was Terrorismus eigentlich ist, mit dem Beschluss, nicht
länger nach Definitionen zu suchen sondern den
Terrorismus zu einer Gefahr für den Weltfrieden zu erklären. Das ist
der Inhalt der bis heute wirksamen Resolution
1368 des Sicherheitsrates der UN vom 12. September 2001.
Deutschland versichert
den USA seine »uneingeschränkte
Solidarität« – in den USA bis heute unvergessen und für
viele noch immer Maßstab ihrer Bewertung unseres
Beitrags – und der Bundestag beschließt am 16. November 2001,
dass deutsche Streitkräfte, darunter auch
See- und Seeluftstreitkräfte, mit den USA und den anderen Staaten der
Anti-Terror-Koalition bei der militärischen
Bekämpfung des internationalen Terrorismus zusammenarbeiten mit
zunächst bis zu dreitausendneunhundert Soldaten. Dieser als
»Operation
Enduring Freedom«, kurz: OEF, bekannte Einsatz ist zunächst auf
zwölf Monate befristet. Das Mandat erlaubte den
Anti-Terror-Einsatz in ganz Afghanistan und, soweit betroffene Regierungen
zustimmen, auch in anderen Staaten.
Halten wir also fest: Es ging zunächst und zuallererst darum, dem
international organisierten Terrorismus die Stirn zu bieten.
Parallel dazu schickte sich die deutsche Politik an, einen politischen Neubeginn
in Afghanistan zu organisieren. Auf den Petersberg bei
Bonn wurden die größten ethnischen Gruppen Afghanistans geladen zur
Konferenz und sie einigten sich am 5. Dezember 2001 auf eine
»Vereinbarung über provisorische Regelungen in Afghanistan bis zum
Wiederaufbau dauerhafter Regierungsinstitutionen« (»Bonner
Vereinbarung«). Außenminister Joschka Fischer war nicht kleinlich
bei der Formulierung seiner Erwartungen an eine neue
afghanische Ordnung. »Die Staatengemeinschaft«, sagte er am 27. 11.
2001, »ist zu einer großen Anstrengung bereit. Sie
verbindet damit klare Erwartungen:
1. die Einigung auf verbindliche Regeln für einen friedlichen politischen
Neuanfang
und auf eine breite, ausgewogene Übergangsregierung.
2. die Achtung und den Schutz der Menschenrechte.
Dazu gehört
an vorderster Stelle, den Frauen ihre Rechte und ihre Würde
zurückzugeben. Ihre aktive Teilnahme am gesellschaftlichen
und politischen Leben ist für die friedliche Zukunft des Landes
unverzichtbar.«.
Das ist und bleiben ehrenwerte
Grundsätze, wer wollte das bezweifeln. Wer sähe sie nicht gerne
weltweit verwirklicht, also nicht nur in Afghanistan,
sondern auch in Afrika und Lateinamerika. Der naheliegenden Frage aber, ob sie
denn in Afghanistan auch Aussicht auf Verwirklichung
hätten, wich Fischer mit dem Pauschalurteil aus: »Ein friedliches,
stabiles Afghanistan ist Voraussetzung für Frieden
und Stabilität in der gesamten Region.«
Maßstäbe für diese sehr weitreichende und folgenschwere
Einschätzung blieb Fischer allerdings ebenso schuldig
wie eine sicherheitspolitische Folgenabschätzung für die betriebene
Interventionspolitik. Und in der vom Terror-Schock
bestimmten Atmosphäre fand sich kein Raum zur strategisch vernünftigen
Debatte über das, was Außen- und
Sicherheitspolitik, die deutsche, die europäische und die atlantische,
wirklich zu leisten im Stande war. So kam es wie
es kommen mußte: Der Sicherheitsrat der UNO mandatierte am 20. Dezember
2001 mit der Resolution 1386 den Einsatz einer
internationalen Streitkraft, bekannt unter dem Kürzel ISAF, die von der
Nato geführt wird.
Man beachte den Buchstaben ›A‹ in der Abkürzung ISAF:
›A‹ steht für Assistenz, nicht für
Angriff oder Aggression
oder als Umschreibung für ›Krieg‹. Nein: das UN Mandat
erlaubt und verlangt, Afghanistan beim Aufbau einer eigenen Ordnung
in einem von der ISAF gesicherten Umfeld zu helfen, zu assistieren, mehr nicht
– folglich beschloss der Bundestag am 22.
Dezember genau dies und begrenzte die Zahl der Soldaten auf eintausendzweihundert
– also auf etwa ein Drittel von dem, was für den Kampf
gegen den Terrorismus bewilligt war.
Ich fasse den Rückblick zusammen: Am Anfang stand der Kampf gegen den
Terrorismus im Vordergrund, auch bei der deutschen
Beteiligung, die mit dreitausendneunhundert Soldaten nahezu drei mal so
groß ausfiel wie die Zahl der ISAF-Soldaten. Und bis heute wird so
geredet als gelte diese Priorität unverändert – tatsächlich
aber hat sich die Rangordnung vollkommen
verändert. Aus der Anti-Terror-Mission in Afghanistan hat Deutschland sich
verabschiedet. Das politische, wirtschaftliche
und militärische Engagement gilt heute ganz überwiegend dem Aufbau
einer politischen Ordnung in Afghanistan, wie
Joschka Fischer sie sich 2001 erträumt hat – doch die wird es nicht
geben.
Wer die Geschichte gescheiterter Interventionen am Hindukusch kennt – von
Alexander dem Großen über drei britische
Versuche (1838/42, 1878/81, 1919) bis zu Leonid Breschnew im Jahre 1979 (bis
1988), der musste das von Anfang an wissen. Und
wer sich der Lektüre der dreimonatlich veröffentlichten Berichte der
UNO aus Afghanistan befleißigt, erkennt
unschwer, dass die Lage nicht besser geworden ist, sondern signifikant
schlechter. Der Öffentlichkeit mit
fragwürdigen in Afghanistan erhobenen Umfrage-Ergebnissen der ARD und BBC
etwas anderes suggerieren zu wollen, verletzt
jedes Gebot journalistischer Solidität. Wo die Ausbildung einheimischen
Nachwuchses u.a. am Analphabetismus scheitert,
sollte man nicht versuchen, unsere Öffentlichkeit mit Hilfe von Umfragen in
Afghanistan politisch zu bestechen bzw.
hinters Licht zu führen.
II. Bilanz: Scheitern
Wo stehen wir heute nach acht Jahren Krieg tatsächlich? Was hat die
politische Wirklichkeit aus den hehren Absichten
gemacht, mit denen auch der damalige deutsche Außenminister das Engagement
zu begründen suchte?
Dies sind die wichtigsten Ergebnisse:
Aus der Aufbauhilfe ist ein Krieg geworden mit allen Scheußlichkeiten, die
Krieg mit sich bringt. Der jahrelange
deutsche Versuch, diesen Wandel zu leugnen oder durch Sprachkünste zu
vertuschen, ist kläglich gescheitert.
Aus der multinational begonnenen, dann von der Nato übernommenen
militärischen Intervention ist mittlerweile ein von
den USA dominant geführter Krieg geworden.
Der von der Nato 2001 ausgerufene Bündnisfall besteht noch immer, hat aber
nicht dazu geführt, dass es für Afghanistan
bzw. für die Region eine gemeinsame Politik gibt.
Die Europäische Union benennt den Kampf gegen den internationalen
Terrorismus als eine ihrer wichtigsten außen- und
sicherheitspolitischen Aufgaben, hat es aber bis heute nicht geschafft, mit dem
dazu als wesentlich erachteten Aufbau einer
afghanischen Polizei ernstzumachen.
Die Bereitschaft und Fähigkeit der einheimischen afghanischen Kräfte,
eine neue, eine stabile, durch Wahlen legitimierte
Ordnung aufzubauen, ist weit überschätzt und die Kräfte der
Beharrung sind weit unterschätzt worden. Die erneute
Wahl von Karsai in das Amt des Präsidenten war so gefälscht wie die
erste fünf Jahre zuvor. Noch immer dienen die
Wahlen mehr der innenpolitischen Beschwichtigung der Interventionsmächte
als dem Stabilitätsfortschritt in Afghanistan.
Deutschland hat sich überdies durch politische Schwammigkeit eine
tiefgreifende Vertrauenskrise zwischen Soldaten und
politischer Führung eingehandelt – verursacht durch eine
unseriöse Debatte über den Begriff ›Krieg‹ und durch
den Hang des Bundestags, sich in der Vorgabe operativer Details zu verlieren
statt seiner politischen Gestaltungs- und
Aufsichtspflicht nachzukommen.
Deutsche Außen- und Sicherheitspolitik muss aus dem bisherigen Fehlschlag
endlich die notwendigen Konsequenzen
ziehen. Der im Bundestagswahlkampf deutlich gewordene und leider geglückte
Versuch, den Krieg in Afghanistan zu
verschweigen, ist endlich gescheitert. Es bedurfte des Mutes der
Ratsvorsitzenden der EKD, der Hannoveraner Bischöfin
Margot Käßmann, zum Jahreswechsel das Schweigekartell zu sprengen und
es bedurfte der trefflichen Bemerkung ihres
katholischen Kollegen, des Erzbischofs von München und Freising, Marx, um
die wunde Stelle zu benennen: Vielleicht sei
der Einsatz in Afghanistan heute nicht mehr das, was man sich am Anfang
gewünscht habe, erklärte Marx dieser
Tage. Wie wahr! Aus der Absicht Hilfe zur Selbsthilfe zu leisten ist ein
handfester Krieg geworden. Wie gut, dass
wenigstens Bischöfe der Wahrheit ins Auge sehen.
III. Weg aus der Verirrung
In wenigen Tagen beginnt in London eine internationale Afghanistan-Konferenz,
bei der die Weichen für eine neue Strategie
gestellt werden sollen. Gelingen kann das aber nur, wenn zweierlei geschieht:
erstens wenn Klarheit darüber herrscht,
dass die bisherige Politik gescheitert ist; und zweitens Einvernehmen
darüber zustande kommt, welche Aufgaben in
welchem Zeitraum zu erledigen sind.
Der neue amerikanische Präsident, Barack Obama, hat zur Klärung
erhebliche Vorarbeit geleistet. Bereits im März 2009,
also kurz nach Amtsantritt, und dann erneut und detaillierter am 1. Dezember
2009 hat er das Scheitern der bisherigen
Afghanistan-Politik öffentlich eingeräumt und grundlegende
konzeptionelle Korrekturen angekündigt:
1. Obama spricht von Terrorismus-Bekämpfung, nicht von Demokratie-Aufbau;
folglich beendet er 2. die Verengung auf Afghanistan
und nennt zuerst Pakistan; und 3. erkennt er, dass politische Lösungen
für die Region die Teilnahme aller
Regionalmächte verlangen, auch die des von Bush jr. verteufelten Iran. 4.
Obama beendet die Vermischung von Taliban und
Al Quaida indem er Gespräche der in Kabul Verantwortlichen mit Taliban ins
Auge fasst; 5. er kündigt den Beginn des
militärischen Rückzugs für die Jahresmitte 2011 an; und macht
damit die gleichfalls angekündigte erneute
Verstärkung der amerikanischen Truppen in Afghanistan zu einem
vorübergehend notwendigen Element einer
Abzugsstrategie. Kurz: Barack Obama sucht der Politik und der Diplomatie wieder
die Vorhand zu verschaffen und das
Militärische in eine der Politik dienende Rolle zurückzuverweisen.
So widersprüchlich es klingen mag: Obama sucht den Konflikt zu
entmilitarisieren indem er das militärische Engagement
vorübergehend verstärkt. Niemand kann heute mit Gewissheit
vorhersagen, ob dieses Konzept aufgeht, das ganz wesentlich
aus der Erfahrung mit dem Irak-Krieg gespeist ist, den Obama von Bush jr. geerbt
und den zu beenden er zugesagt hat.
Anders und kürzer ausgedrückt: Obama sucht dem Terrorismus den
afghanisch-pakistanischen Raum als Basislager für
Aktionen gegen Nachbarn, gegen die USA und gegen die westliche Allianz zu
versagen. Das heißt, er sucht die USA auf das zu
konzentrieren, was sie am besten können: Gefahren eindämmen und
abschrecken; und zu unterlassen, was Washington am
schlechtesten kann: eine fremde Nation nach amerikanischem Vorbild aufzubauen.
Nirgendwo ist das blutiger gescheitert als in
Vietnam.
Deutsche Außen- und Sicherheitspolitik hat diesen Kurswechsel Amerikas
bisher ignoriert, folglich auch nicht erkennbar
versucht, die darin steckenden Vorteile zu nutzen. Der Verteidigungsminister hat
mittlerweile zwar eingeräumt, dass der
Konflikt militärisch nicht zu lösen ist – doch was daraus folgt,
bleibt unklar. Und der neue Außenminister
erwartet von der Londoner Konferenz Antwort auf die entscheidenden Fragen –
ohne der deutschen Öffentlichkeit zu
erklären, welche Fragen er für ›entscheidend‹ hält
und welche Antworten zu geben er beabsichtigt.
Wie immer man das Thema Afghanistan dreht und wendet – vernünftige
Politik entkommt nicht der Pflicht, sich der vielfach
bewährten Methode zu bedienen, nämlich Ziele, die sie zu erreichen
sucht, klar zu benennen und auch Mittel, die dazu
eingesetzt werden sollen.
Zwei Ziele gilt es zu erreichen:
1. Dem internationalen Terrorismus das Handwerk zu legen. 2. Afghanistan beim
Aufbau einer neuen inneren Ordnung zu helfen –
nicht: Afghanistan zu regieren.
zu 1.: Dem Terrorismus das Handwerk zu legen verlangt, alle Staaten der Region
zu einem Antiterrorismus-Bündnis
zusammenzuschmieden. China, Pakistan, Indien, Afghanistan, Iran, Usbekistan,
Russland, die EU und die USA an einen
Anti-Terror-Tisch zu bringen, ist eine politische Aufgabe, nicht eine
militärische. Es ist acht Jahre her,
dass die UNO den Terrorismus als Gefahr für den Weltfrieden eingestuft hat
– es ist höchste Zeit,
sich um eine politische Lösung so intensiv zu kümmern wie seinerzeit
um Überwindung des Ost-West-Kalten
Krieges mit Hilfe des damals verbindlich vereinbarten Gewaltverzichts.
Wichtig wird auch sein, sich darauf zu verständigen, dass innenpolitische
Opposition, auch so weit sie in
Afghanistan durch Taliban wahrgenommen wird, nicht automatisch gleichzusetzen
ist mit Terror à la Al Quaida;
und überdies zu verstehen, dass auch die Taliban keine monolithische
Bewegung sind (s. Steinberg, Im Visier
von AL-Quaida. Deutschland braucht eine Anti-Terror-Strategie, Edition
Körber-Stiftung, 2009).
Bei der Mittel-Definition wird entscheidend sein, den bisher eigentlich nur von
den USA befolgten Grundsatz zu beachten: man
braucht Terrorismus-Spezialisten, um mit Terroristen fertig zu werden –
nicht aber, wie hierzulande wohl geglaubt wird,
Soldaten. Und diese Anti-Terror-Kräfte müssen befugt sein, in dem Raum
zu agieren, in dem das Problem auftritt,
also regional, nicht lokal.
Gemessen daran ist das deutsche Engagement in Afghanistan völlig falsch
aufgestellt: zu viele Soldaten, zu wenig Anti-Terror,
viel zu lokal, überdies und durch operative Vorgaben des Parlaments
unbeweglich. Wie sagte doch die Bundeskanzlerin am 8.
September 2009 im Bundestag: »Der Afghanistan-Einsatz ist unsere Reaktion
auf den Terror – er ist von dort gekommen – und nicht
umgekehrt.« (16.Wahlperiode, 233. Sitzung, 8.9.2009, S. 26300) Das ist ja
richtig – nur die Politik der Kanzlerin
orientiert sich nicht daran.
Zu 2.: Der Um- und Aufbau Afghanistans ist die Verantwortung der Afghanen.
Dieser Grundsatz scheint ziemlich vergessen zu
sein. Sie müssen ihre eigene Ordnung, ihre eigene Regierungsform finden und
sie gemäß ihrer kulturellen
Eigenheiten leben – nicht aber veranlasst werden, von uns aufgenötigte
Rezepte anzuwenden. Inhalt und Ausmaß
der Hilfe, die von der internationalen Staatengemeinschaft dazu geleistet werden
kann, muss sich nach dem afghanischen
Bedarf bemessen, nicht nach dem der helfenden Staaten. Wählten wir einen
anderen Maßstab müssten wir die
Frage beantworten, warum wir die Frauen in Afghanistan denen in Darfour, im
Kongo, im Tschad, in Nigeria oder in Bolivien
vorziehen!
Schulen und Krankenhäuser in Afghanistan zu bauen ist edel und lobenswert,
ist aber nicht die Aufgabe ausländischer
Streitkräfte. Entscheidend ist, dafür zu sorgen, dass sie auch ohne
ausländische Intervention eine gesicherte,
d.h. geschützte Existenz haben. Einheimische Ordnungsstrukturen, bestehend
aus Polizei und nationaler Armee, sind
vonnöten – ihr Aufbau verdient unsere Unterstützung. Die haben
wir zugesagt, aber nicht eingehalten.
Im Januar 2002 hat Deutschland freiwillig die Verantwortung als ›lead
nation‹ für den Aufbau einer afghanischen Polizei
übernommen. Durchschnittlich waren vierzig Polizeibeamte und Beamtinnen in
der Ausbildungshilfe tätig. Vierzig! Zwölf Millionen Euro
jährlich wurden dafür aus Berlin bereitgestellt. 2007 übernahm
die EU die Verantwortung – personell und
materiell so unzureichend wie zuvor die Bundesrepublik. Im Juli 2009 waren es
lediglich 245 EU-Fachkräfte aus fünfzehn
EU-Mitgliedstaaten – zwölf EU Staaten beteiligen sich erst gar nicht.
Und das Budget beläuft sich für 2009 auf
kümmerliche 64 Millionen Euro. Die USA sind hingegen mit dreitausend
Polizeiausbildungskräften und weiteren viertausend
Ausbildern für Sicherheitskräfte im Land. Der Geldeinsatz wuchs von
25,5 Millionen US Dollar im Jahr 2002 auf 2,7
Milliarden Dollar in 2007. Kurz: die USA tragen weit über neunzig Prozent
der Lasten für den Aufbau der afghanischen
Polizei. Hinzu kommt, dass EU und USA ihre Ausbildungsarbeit nicht koordinieren
– weder strukturell noch inhaltlich. Berlin
wollte eine zivile Polizei schaffen, die für Recht und Ordnung einsteht,
Washington versucht Polizeikräfte
auszubilden, die auch Terroristen bekämpfen können und die EU
konzentriert sich auf die Entwicklung einer
»allgemeingültigen Strategie für Aufbau und Funktionsweise«
der afghanischen Polizei. (Kempin/Steinicke,
EUPOL-Afghanistan, SWP, Dez. 2009)
Die Konsequenzen dieses Durcheinanders sind offenkundig: was als Hilfe
versprochen ist, kommt als Chaos in Afghanistan an. Wo
mangelnde Koordination der helfenden Staaten untereinander Lücken
öffnet, werden sie durch Korruption und
Geldverschwendung gefüllt. Eine Fortsetzung dieser Politik ist weder dem
europäischen noch dem amerikanischen Steuerzahler
zuzumuten noch den Afghanen. Änderung aber kann nur die politische Spitze
in Washington, in Berlin und in EU-Europa
herbeiführen.
IV. Konzept: Aufbau und Rückzug
Aus der Definition der beiden Hauptziele – 1.Terrorismus regional
bekämpfen; 2. helfen, Sicherheit in Afghanistan herzustellen,
ergeben sich drei unmittelbare Konsequenzen:
1. Aufbauhilfe für die öffentliche Versorgungs-Infrastruktur –
u.a. Schulen, Krankenhäuser, Energieversorgung,
Rechtsordnung und Verwaltung – sollte nur noch in dem Maße erfolgen,
wie sie durch afghanische Kräfte geschützt
werden kann. Ohne derartigen Zwang zur Selbsthilfe entsteht kein nachhaltiger
Aufbau, gegründet auf Eigenverantwortung.
2. Der Abzug der Interventionsstreitkräfte muss terminiert und begleitet
werden von einer deutlich größeren
Aufbau-Hilfe für Polizei und nationale afghanische Streitkräfte. Eine
sofortige wesentliche finanzielle Entlastung
ist also nicht zu erwarten. Zu prüfen ist die Begründung einer
grundgesetzlich verankerten Kompetenz des Bundes
für international zu leistende Polizei-Aufbauhilfe. Zu prüfen ist
auch, ob Ausbildungs-Hilfe nicht in wesentlich
größerem Umfang als bisher durch Ausbildung in Deutschland bzw. in
der EU geleistet werden kann.
3. Deutschland muss neu bestimmen, in welchem geografischen Raum und personellen
Umfang eine Mitwirkung an der
Terrorismus-Bekämpfung den deutschen Interessen sowie den Pflichten in der
EU und in der Atlantischen Allianz
entspricht.
Die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik muss mit inhaltlich klaren
Vorstellungen zur Londoner Afghanistan-Konferenz
gehen.
Diese Vorstellungen müssen: 1. Ziele und Mittel in Übereinstimmung
bringen. 2. in die Europäische Union mit
dem Ziel eingebracht werden, daraus eine gemeinsame EU-Strategie zu machen;
denn: die zu lösenden Probleme entsprechen
exakt jenen Aufgaben und Bedrohungen, zu deren gemeinsamer Bewältigung bzw.
Abwehr sich die EU in ihrer Strategie
für »Ein Sicheres Europa In Einer Besseren Welt« im Jahre 2003
ausdrücklich und einstimmig verpflichtet und im
Jahre 2008 im gleichfalls einstimmig angenommenen Erfahrungsbericht sowie im
nunmehr gültigen Vertrag von Lissabon
ausdrücklich vereinbart hat.
3. mit den USA in der Atlantischen Allianz und im Nato-Rußland-Rat beraten
und
beschlossen werden - auch um zu vermeiden, dass die Allianz bei
Fortsetzung ihrer erfolglosen Politik zu Ort und
Symbol des Scheiterns wird.
Als Hauptantreiber eines internationalen Engagements in Afghanistan muss
Deutschland ganz besonders darauf achten,
dass die bewährten Grundsätze deutscher Außen- und
Sicherheitspolitik eingehalten werden: keine
Alleingänge oder Sonderwege; keine Überraschungen oder
überstürzten Handlungen; keine innenpolitischen
Opportunismen zu Lasten außenpolitischer Solidität.
Kurz: Eine realistische Strategie zur Übergabe Afghanistans an die Afghanen
verträgt nicht das »erhebliche
Maß an Naivität«, mit der die Intervention in Afghanistan vor
neun Jahren begonnen hat (Winfried Nachtwei,
ZEIT-online, 13.10.2009: »Die neue Bundesregierung muss den Abzug auf den
Weg bringen«). Freilich bietet auch eine
realistische Strategie keine Gewähr dafür, dass sie Erfolg haben wird.
Doch wenn sie scheitert,
muss sie an den Afghanen scheitern, nicht an den Helfern.
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